中央纪委国家监委案件审理室
准确理解把握《条例》关于法法衔接工作的新要求
此次《监察法实施条例》进一步细化了监察机关与司法机关、执法部门在办理职务犯罪案件中的互相配合、互相制约的工作程序，建立了衔接顺畅、权威高效的工作机制，为推动职务犯罪案件办理工作高质量发展提供了机制保障。现重点介绍以下六个方面的新要求。
一、关于移送审查起诉工作程序的新要求。《条例》第212条、第220条、第223条、第224条，主要涉及移送审查起诉工作衔接部门、预告移送审查起诉事宜、漏罪漏犯处置、关联案件移送审查起诉等四个方面的变化：
一是关于移送审查起诉工作衔接部门的变化。根据《条例》第212条规定，将监察机关负责与人民检察院审查起诉衔接工作的主体由此前的案件监督管理部门调整为案件审理部门，此次调整主要考虑到案件审理部门具体负责、深度参与到与移送审查起诉相关的工作中，包括移送《起诉意见书》等文书材料，商请检察机关提前介入和指定管辖等工作，案件移送审查起诉后的补充提供证据材料、退回补充调查等工作也由案件审理部门负责对接。因此，由案件审理部门负责协调衔接更为合适。
二是关于预告移送审查起诉事宜的方式变化。《条例》第220条规定监察机关一般应当在正式移送起诉十日前，采取书面通知等方式向拟移送的人民检察院预告移送事宜。实践中，在时间紧急等特殊情况下，监察机关也可以通过电话通知等方式向拟移送案件的人民检察院预告移送事宜。
三是关于漏罪漏犯处置程序的变化。《条例》第223条对监察机关补充移送审查起诉的审批程序和管辖等问题进行了规定，监察机关对已经移送审查起诉的职务犯罪案件，发现遗漏被调查人罪行需要补充移送审查起诉的，由案件审理部门按程序报批后出具《补充起诉意见书》，连同相关案卷材料、证据等一并移送同级人民检察院。
四是关于关联案件移送审查起诉工作程序的变化。《条例》第224条明确了关联案件随主案确定管辖的原则，当主案与关联案件由不同监察机关立案调查的，调查关联案件的监察机关在移送起诉前，应当报告或者通报调查主案的监察机关，由其统一协调案件管辖事宜。实践中，也存在一些特殊情形，比如关联案件案情重大复杂敏感、涉及国家安全利益、需要配合其他重大案件调查等，也可以不随主案确定管辖。
二、关于提出从宽处罚建议的新要求。《条例》第213条至第219条明确规定了监察机关提出从宽处罚建议的报批程序、时限及适用条件等问题，特别是对适用从宽处罚的具体情形进行了细化规定，明确提出了新的要求。对此，要重点把握以下四点：
一是关于监察机关提出从宽处罚建议的审批程序。根据《条例》规定，监察机关所提从宽处罚建议应当经本级监察机关领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准。
二是关于提出从宽处罚建议的时间。《条例》第219条规定，监察机关向人民检察院提出从宽处罚建议，一般应当在移送审查起诉时向人民检察院提出。实践中，上级监察机关批复下级监察机关所提从宽处罚建议的请示需要一定时间，检举揭发的线索查证也需要时间，针对此特殊情况，《条例》规定，特殊情况下监察机关也可以在案件移送后、提起公诉前，单独形成从宽处罚建议书移送人民检察院。但案件进入审判阶段后，即使监察机关经研究后认为存在从宽处罚情节的，也不能再向司法机关提出从宽处罚建议。
三是关于从宽处罚建议的类型和表述方式。监察机关提出从宽处罚建议时，可根据案件具体情况，分为建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚三种类型。对具有自动投案并如实供述等《中华人民共和国刑法》规定可以减轻处罚情节的，可明确表述为“建议减轻处罚”。结合个案情况，经综合研判认为不宜明确从宽处罚建议具体类型的，可概括表述为“建议从宽处罚”。
四是关于提出从宽处罚建议时需要从严把握的情形。是否提出从宽处罚建议，既要从法律上分析其从宽处罚的情形，更要从政治和全局上进行研判，在全面考察犯罪的事实、性质、情节、后果和对社会危害程度的基础上，结合被调查人的一贯表现、主观恶性、认罪悔罪态度、当地政治生态等因素，综合分析判断总体从宽或者总体从严。
三、关于监察机关配合司法机关工作的新要求。此处的“配合”主要是指监察机关与司法机关在办理职务犯罪案件方面，在依法履职基础上应当互相支持、通力协作。实践中，需要重点把握以下三个方面：
一是关于配合检察机关相关工作的规定。《条例》第56条、第225条至第229条对监察机关配合检察机关有关要求作了专门规定，具体包括同步录音录像的调取、补充完善证据和退回补充调查三个方面。需重点把握的是，根据《条例》第56条规定，人民检察院、人民法院需要调取同步录音录像的，监察机关应当予以配合，经审批依法予以提供。根据《条例》第229条规定，“在案件审判过程中，人民检察院书面要求监察机关补充提供证据，对证据进行补正、解释，或者协助人民检察院补充侦查的，监察机关应当予以配合。”根据《条例》第226条、第227条规定，对人民检察院退回补充调查的案件，分别规定了四种情形下不同处理方式，实践中需要结合实际进行相应处理。
二是关于配合审判机关相关工作的规定。《条例》第229条规定了监察机关应配合审判机关的情形，即“人民法院在审判过程中就证据收集合法性问题要求有关调查人员出庭说明情况时，监察机关应当依法予以配合”。
三是关于办理人民检察院移送的新的职务违法、职务犯罪问题线索的工作程序。《条例》第228条规定，人民检察院在审查起诉过程中发现新的职务违法或职务犯罪问题线索并移送监察机关的，监察机关应当依法处置。监察机关经过调查认定被调查人涉嫌新的职务犯罪事实的，应当按照《条例》第223条规定移送人民检察院。如调查处置工作时间较长，法院已作出生效判决的，监察机关应当另行移送审查起诉。被调查人在移送司法机关前已被开除的，监察机关调查发现其有新的违法行为应当受到政务处分的，作出书面结论，不再另行作出政务处分决定，其中有违法所得的依法予以没收、追缴或者责令退赔。
四、关于没收违法所得案件相关工作衔接的新要求。《条例》在就监察机关提请司法机关依法启动没收违法所得程序的条件和适用程序进行了细化规定。实践中需要重点把握以下三个问题：一是适用没收违法所得的案件范围。根据《条例》232条的规定，监察机关办理的申请没收违法所得案件的范围限于贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件。二是被调查人必须是逃匿且通缉一年后不能到案的，或者被调查人死亡的。三是必须经过集体审议。《条例》明确规定承办部门在调查终结后应当依法移送审理，需经监察机关集体审议，出具《没收违法所得意见书》，连同案卷材料、证据等，一并移送人民检察院。
五、关于缺席审判案件相关工作衔接的新要求。现行《刑事诉讼法》第291条创制了缺席审判程序，丰富和完善了反腐败国际追逃追赃手段，有利于进一步加强反腐败追逃追赃工作力度。《条例》第233条与《刑事诉讼法》规定相衔接，对于被调查人在境外的贪污贿赂犯罪案件，监察机关认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，以监察机关名义出具《起诉意见书》，连同相关证据材料一并移送人民检察院审查起诉，实现了监察法律制度和刑事诉讼法律制度的衔接。实践中需要重点把握以下四个问题：
一是关于适用缺席审判程序的案件范围。根据《条例》第233条规定，监察机关办理的拟适用缺席审判程序的案件范围仅限于贪污贿赂犯罪案件。需要注意的是，缺席审判程序只适用被调查人潜逃境外的情形，不包括在境内长期隐匿的情形。
二是关于适用缺席审判程序案件的证据标准。通过缺席审判认定被告人有罪，应当遵循一般刑事案件的证明标准，即“证据确实、充分”。在开展案件审理工作时，对于适用缺席审判程序的案件要严格把握证据标准，确保案件质量。需要注意的是，适用没收违法所得程序案件的证明标准是“有证据证明有犯罪事实”，达到高度可能性即可，而适用缺席审判程序案件的证明标准是“证据确实、充分”，排除合理怀疑。
三是关于监察机关拟适用缺席审判程序案件的审批程序。《条例》对监察机关立案调查拟适用缺席审判程序的案件，设置了非常严格的审批程序，必须要逐级报送国家监委同意，体现了对启动缺席审判程序的严格审慎态度。
四是关于缺席审判案件移送审查起诉的程序问题。根据《条例》第233条规定，案件承办部门拟适用缺席审判程序追究被调查人刑事责任的，需移送案件审理部门审理，且必须经过集体审议；要以监察机关名义出具《起诉意见书》，连同相关证据材料一并移送人民检察院审查起诉。这与没收违法所得程序相同。
六、关于对作出不起诉决定或无罪判决的案件，以及经退补后不再移送审查起诉案件的政务处分决定审核工作的新要求。《条例》第227条、第231条规定了对人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决的案件，或者监察机关经人民检察院退回补充调查后不再移送审查起诉案件的政务处分决定审核问题。对此，应当根据《条例》规定，坚持具体情况具体分析，如涉及对被调查人已生效政务处分事实认定的，监察机关应当依职权主动及时对原政务处分决定进行审核。如经审核认为原政务处分决定认定事实清楚、适用法律正确、处理恰当的，不再改变；如经审核认为原政务处分决定确有错误或者不当的，依法予以撤销或者变更。总之，监察机关应立足于事实和证据，依法依规实事求是地进行处理，既不能盲目地以司法结论左右政务处分，强求一致；也不能回避矛盾、掩盖问题，要确保处理结论做到有理有据。
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