一、基本情况
(一)浙江高院出台实施意见
2019年9月，浙江高院结合全省法院工作实际出台《关于诉讼服务中心成建制入驻社会治理综合服务中心、完善一站式递进分层解纷机制的实施意见》，要求全省基层法院2019年年底前全部完成入驻工作，真正实现矛盾纠纷“一站式”化解。今年7月，浙江高院推动浙江省委建设县级中心协调小组出台《诉讼服务入驻县级社会矛盾纠纷调处化解中心工作指引(试行)》，确保入驻工作有章可循，进一步助推浙江“最多跑一地”改革。
1.按需确定入驻方案。考量县级中心面积、功能区域、与法院距离以及当地纠纷案件数量类型等因素，科学确定入驻模式。整体入驻的，法院诉讼服务中心全部入驻县级中心，法院本部不再保留民商事和行政立案场所;团队入驻的，法院指派民商事立案和简案速裁团队入驻县级中心，不得少于“1名员额法官+1名法官助理+1名书记员”的基本配置。
2.健全诉前分流机制。全省基层法院诉前调解团队原则上入驻县级中心，由县级中心统一管理，基层法院剥离诉前调解职能，法官不直接参与纠纷调解，专注于调解指导、司法确认、诉调对接、简案速裁等工作。整体入驻的，对适宜调解的纠纷一律由县级中心先行调解，并横向分流至各个调解组织或职能部门，纵向分流至乡镇、街道、村、社区、网格的基层调解细胞。团队入驻的，县级中心受理的纠纷由县级中心先行分流调解;法院本部受理的纠纷，视情编立“诉前调”字号，通过ODR平台推送至县级中心，由县级中心委派各调解组织调解;不符合或不愿意接受诉前调解的，及时立案，案情简单的当场开庭速裁。
3.加强配套机制建设。强化信访风险研判和通报机制，建立工作人员首问责任制、一次性告知制、限时办结制、AB岗工作制等。统一线上调解平台，要求浙江各地不得另行自建平台，已建地区尽快与ODR平台对接数据。2019年，全省法院一审收案168.6万件，同比下降4.61%，其中一审民商事收案72万件，同比下降11.12%，系近10年来首次出现收案量大幅下降。今年上半年，全省法院收案73.9万件，同比下降15.1%，其中一审民商事收案30.1万件，同比下降22.15%;诉前纠纷化解率27.9%，同比上升7.5%，实现诉讼收案量和法院工作量双下降。
(二)入驻工作进展及特色做法
浙江全省90家基层法院现已完成入驻，其中14家整体入驻，76家团队入驻。入驻工作特色做法主要有以下三种:
1.普陀模式(整体入驻)。一是实现解决纠纷“最多跑一地”。县级中心提供从咨询、调解到立案、保全等15项窗口服务，基本实现矛盾纠纷“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决，切实解决过去“多头跑、跑多次”的问题。二是缓解法院“案多人少”压力。2018年该院民商事案件收案量近年来首次下降;2019年诉前化解矛盾纠纷1800件，民商事案件收案2517件，同比下降34.91%;2020年上半年县级中心受理矛盾纠纷4444件，分流过滤至法院诉讼立案1061件，成讼率仅23.9%。三是提升防范化解社会重大风险能力。2018年以来，包括141件人身死亡赔偿案件在内的186件重大疑难矛盾纠纷，以及26件涉及578人群体性矛盾纠纷均于诉前得到妥善处置，重大疑难案件调处成功率、协议履行率均为100%。
2.黄岩模式(整体入驻)。一是党委领导，多元化解力量大整合。县级中心集诉讼、信访、复议、仲裁、调解、指挥调度等功能为一体，在全国尚属首家。当地纪委部门也入驻其中，纪委监督贯穿纠纷处置全过程。二是梯度化解，矛盾下沉化解不上交。乡镇(街道)设立矛盾纠纷调处化解分中心，创建调解员人才库，负责调解无需多部门联动解决的争议和县级中心通过ODR平台移交的案件，有效实现县级中心到乡镇(街道)分中心再到村(居)民委员会等调解机构三个层级之间的双向互动。三是加强指导，法律专业保障不缺位。县级中心的法庭速裁团队、分中心的巡回智慧法庭负责三个层级调解工作的诉调对接、司法确认，确保调解流程和结果规范合法。组织开展专门业务培训，通过个案会商、发布典型案例等方式强化调解业务指导，提高调解员解纷能力。四是集约调度，诉讼断后之义得彰显。设立在线综合指挥室，依托4+X模式即政法委、法院、司法、法制办4家常驻单位及公安、国土、住建等12家矛盾纠纷受理量相对较多的部门，及ODR平台、平安信息管理系统等，实行对跨领域、跨区域案件统一调度分流，协同处置，跟踪督办，杜绝“踢皮球”现象。近两年来，县、镇两级中心共调解成功18056件，其中县级中心调解成功6441件。自2018年7月23日黄岩区人民法院诉讼服务中心入驻以来，该院一审民商事收案量持续下降，2018年、2019年同比分别下降14.78%、23.77%，2020年上半年同比继续下降21.96%。
3.椒江模式(团队入驻)。一是分类组建办案团队。以“1名员额法官+1名书记员”配比组建4个办案团队，其中2个团队派驻县级中心，负责调解指导、司法确认、诉讼立案、开庭速裁等工作;1个团队派驻交警部门，负责交通事故类案件诉前调解和司法确认工作;另外1个团队驻守法院诉讼服务中心，处理不宜对外分流案件的调解化解工作，以及联合调解室调处案件的司法确认工作。二是集中整合调解力量。该院将原诉讼服务中心“法院联合调解室”的消费纠纷、商事纠纷、知产纠纷等5个调解组织和“银辉调解团”54名特邀调解员全部入驻县级中心，由县级中心统一管理。该院作为物业纠纷类型化诉源治理的试点法院，在法院本部保留了物业纠纷调解组织。三是注重发挥智能化优势。当事人提交的所有材料均通过在线平台进行网上流转;注重前瞻性，在当事人首次来院时即将需其签名的材料提前留档，调解不成时将签名材料扫描入卷即可立案，无需当事人再来法院办理立案手续。2019年该院民商事案件收案6204件，同比下降32.75%，诉前分流纠纷9784件，调解成功5040件，司法确认3317件，诉前化解率居全省基层法院第一，达77.6%。2020年上半年，诉前分流纠纷4201件，调解成功1749件，司法确认2258件。
二、问题分析
1.组织领导均衡性有待进一步加强。县级中心建设除受限于客观条件外，很大程度上也有赖于党政机关的推动力度，浙江各地县级中心实行分类建设，但同类地区的建设规模、功能模块设置及发挥运用并不一致，软硬件设施不够齐整，解纷资源也有待优化。各地县级中心场地有大有小，入驻部门有多有少，差异较为明显。尤其是有的县级中心硬件设施不足，办公场地捉襟见肘，导致基层法院无法将诉讼服务中心整体搬入县级中心，只能派出个别诉调对接团队入驻，难以满足日常工作需要。
2.配套机制对接度有待进一步健全。一是部门合力有待进一步形成。因欠缺省、市级统一受办一体化登记平台建设，各入驻职能部门自用系统技术支撑相异，导致系统平台碎片化、孤岛化，业务互联存在障碍，直接导致后期考核项目信息重复录入和条线数据人工报送工作量增加，阻碍县级中心在县域社会治理和平安建设中发挥事件综合指挥、信息分析研判等统筹功能。二是工作机制有待进一步建构。为保障工作高质高效开展，县级中心理应结合实际建立联席会议、通办受理、分流引导、分级办理、会商联调、分析研判、管理考核等机制，尤其是易引发冲突的道交、婚姻家庭等纠纷，安保机制更应明细稳妥，但部分地区尚未全面建立。一些地区过于侧重信访超市接访，影响了入驻工作效能发挥。三是科学分工有待进一步明确。一些职能部门入驻人员尚未正确定位自身工作，过于依赖指导，遇人拦于前、遇事推于后，未能积极履行自身职责。道交调解、金融调处等行业调解委员会未能充分发挥应有职能作用，未能有效形成各司其职、各尽其责、循序渐进、合力而为的工作局面。法官工作量及压力反而因之增加，也影响了调解工作质效。
3.服务功能优质化有待进一步巩固。调解机构和调解员数量尚有待增多，调解员法律等素养良莠不齐，专业化水平及综合素质亟待系统性提高;县级中心与社会上各专业调解组织串联紧密性不足，对接机制有待顺畅，“一网打尽”的多渠道多层次多专业解纷工作格局尚未形成，“齐头并肩作战”的解纷工作氛围尚有提升空间。过于依赖调解、欲诉必经调解故而将调解程序硬性置于诉前，以及久调不决、久调不审致使调解战线拉得过长的现象仍然存在。部分当事人乃至法律工作者及律师对在县级中心而非法院本部立案尚存疑虑或不解，接受度不高。基于地理环境、工作条件等客观原因，难免出现当事人在县级中心立案而在法院本部开庭参审的“两地跑”现象，导致诉讼不便，易引发误解。
三、对策建议
1.推动浙江各地县级中心走深走实。浙江高院将继续争取党政机关对县级中心的政策以及人财物的更多支持，推动解决软硬件设施尚欠完善的问题。综合客观情况向浙江省委政法委汇报争取支持，积极与相关地区党委、政法委沟通，加快推进县级中心建设，加强硬件配置，全力整合资源，并科学精准配置入驻力量。同时，推动各地党委统筹管理，在县级层面落实独立正科级编制，赋予人权、事权、物权、考核权。
2.集聚资源促动县级中心高效运行。自觉转变以法院为中枢的分流模式，将司法化解职能置于解纷体系后端，引导吸纳更多社会解纷资源入驻县级中心，健全完善分层过滤纠纷化解模式。聚焦聚力各职能部门系统平台互联互通体系建设，健全县级中心纠纷快速流转和数据汇集智能化水平。兼重信访超市接访与多元化解机制建设，因事择法，“接”“化”结合，注重衔接，不偏不废。着力解决县级中心与法院本部存在距离而造成的当事人“两地跑”问题，结合实际在两地之间试行免费班车供当事人乘坐，以贴心服务“压缩”当事人空间距离感，加大在县级中心开庭审理案件比例，从根本上避免当事人诉累。建立健全应急处理集中会商和定期召开联席例会等会商机制，加强信息联通、工作联动和力量联合。
3.强化保障提升县级中心调解质量。发挥法院职能优势和法官专业优势，通过调解指导、联席会商、典型案例指引、审理示范、专题培训等方式对调解机构和人员进行专业指导，提供专业保障。推动扩大调解工作奖补额度和范围，运用市场化方式引入其他专业调解组织，形成长效机制。推动县级中心形成科学领导、顺畅协调、各忙其事、互相配合的工作格局，推动加大后勤工作保障力度，确保调解机构和调解人员学有所获、用己所长、体现价值、感受尊荣，从实质上助推调解工作质量更上台阶。坚决杜绝硬性调解前置、强制调解现象，根据案件类型、复杂程度、当事人诉求及态度等标准科学规定调解时限，以压缩调解时限为原则，以案结事了人和为目标，彻底改变拖延调解而不审、不予立案而压调的不良现状。
4.加强宣传确保县级中心服务于民。借助新媒体及报纸、期刊、电视等传统媒介，采用人民群众喜闻乐见的方式宣传通过县级中心妥善调处的案件，全面客观宣传县级中心的功能、特点及优势，讲好讲足县级中心“以民为本，为民解纷”故事，有力提升对县级中心的认知度、认可度和公认度，使“有纠纷就去县级中心”的理念深入人心，从而充分发挥县级中心的各项功能效用，真正服务于民。
