土地出让金返还协议是否合法？
行政执法合规
黄节涛、邹龙滔 江西智桥律师事务所
【案例】
某县区政府设立的B投资公司（简称B公司），与C实业公司（简称C公司）。签订A1、A3、A4地块（简称三地块）招商引资协议约定：1、由C公司负责在三地块投资建设高标准商务大厦。2、三地块采取整体净地出让的方式公开挂牌，起始价最终以市国土部门确定为准。3、C实业公司支付项目保证金5000万元，协议签字生效后60日内，C公司编制项目规划参考方案，B公司负责申请规划设计及协调三块土地招拍挂，乙方按照招拍挂程序参与竞买。4、如出现该地块挂牌设定的条件使C公司无法参与摘牌，或C公司参与竞价，但由于其他单位竞价较高而成功摘牌，造成C公司未能获得土地使用权，则B公司在土地挂牌结束后60日内，将C公司前期支付的项目保证金全额退还，并按照银行同期贷款利率支付占用资金利息。
同日，B公司与C公司签订《补充协议》约定：如C公司竞得该地块且签订土地成交确认书之日起三个月内开工，B公司给予C公司（含其项目公司）如下优惠政策：1、双方最终确认楼面实际执行地价分别为：A1地块1700元/平方米，A3、A4地块2600元/平方米。2、项目开工后，B公司将楼面实际执行地价与挂牌成交地价所形成土地出让金的差额部分，按时足额返还C公司。具体返还方式和时间另行协商。
后因土地出让金返还事宜双方未能达成一致，C公司向法院起诉B公司，要求其赔偿损失。
问：双方签订的协议以及补充协议是否有效？
【分析】
双方签订的协议以及补充协议没有法律效力。
B公司与C公司签订的协议以及补充协议，通过返还土地出让金的方式提前确定了土地使用权交易的实际价格，溢价部分据实返还的方式，使C公司在公开竞价中处于优势地位，确保其最后获得该宗土地的使用权，该行为本质上系损害国家和第三人合法利益的恶意串通行为。此行为导致原本应缴入国库的国有土地使用权出让收入流失，同时也扰乱了国有土地使用权出让市场秩序，侵犯了其他竞拍参与人的合法权益。属于法律明确禁止的行为。因此应当认定案涉协议以及补充协议无效。
【合规建议】
在招商引资、国有土地使用权出让等相关领域，不能通过事先约定受让方取得国有土地使用权的价格，在公开“招拍挂”之后进行差价返还。但可以考虑通过“公开设置政府给予投资补助的条件”的方式，吸引社会资本参与公共基础设施等公共项目建设。
【法条链接】
《中华人民共和国民法典》
第一百五十三条
违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
第一百五十四条 行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效
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第三百四十七条
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工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
《中华人民共和国招标投标法》
第三十二条
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投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益。
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第五十三条
投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
《中华人民共和国拍卖法》
第三十七条
竞买人之间、竞买人与拍卖人之间不得恶意串通，损害他人利益。
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第六十五条
违反本法第三十七条的规定，竞买人之间、竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价百分之十以上百分之五十以下的罚款。
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十九条
土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十五条
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。
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