“终身罚”是指当公民、法人或者其他组织有违法犯罪或者某种过错，给社会公共秩序或公共利益造成重大妨害或恶劣影响，在有权机关依法追究当事人行政处罚责任和刑事责任之外，行政机关再另行决定终身剥夺当事人有关权利资格的行为和制度。我们常见的“终身禁考”“终生禁驾”“终身禁赛”“终身禁入”“终身不得担任职务”“终身不授予”等就属于这种情况。
“终身罚”具有下列法律特征。一是惩罚性。行政执法机关对当事人处以“终身罚”的前提是当事人实施了违法或犯罪行为，其法律效果是永远剥夺当事人某类权利资格。“终身罚”是当事人为自己的违法或犯罪行为所付出的“代价”，具有明显的惩罚性且远比一般的行政处罚严厉。二是终身性。“终身罚”是对当事人将来的某项权利资格的剥夺，并且是永远地被剥夺。它意味着，当事人从此往后“永远”“终身”地丧失了某项权利，丧失了从事特定行业的资格，它让当事人“永远”承受不利后果。三是附加性。这是“终身罚”与其他处罚的最大区别。“终身罚”是让当事人在已经承担刑事责任（针对犯罪）或行政处罚责任（针对违法）的“本罚”之外，再行承担一种额外的“不利后果”。例如，根据安全生产法第92条规定，承担安全评价、认证、检测、检验职责的机构租借资质、挂靠、出具虚假报告的，对机构及其直接责任人员除给予罚款、没收违法所得和吊销其相应资质、资格外，情节严重的，还将“实行终身行业和职业禁入”。又如，根据《关键信息基础设施安全保护条例》第5条和第43条的规定，如果当事人实施非法侵入、干扰、破坏关键信息基础设施的活动，危害关键信息基础设施安全，构成犯罪的，除了承担刑事责任外，“终身不得从事网络安全管理和网络运营关键岗位的工作”。
行政执法中的“终身罚”属于行政行为，而且属于行政处罚行为，它剥夺或限制相对人实施某种活动或从事一定职业或行为，以事先的“禁止进入”来预防“进入”后可能带来的潜在风险，因此，它在维护社会公共秩序和公共利益、遏制严重违法行为、降低行政成本、提升行政效能等方面，具有积极意义，其惩治力和震慑力是显而易见的。但考虑到“终身罚”本身的严厉程度，基于我国行政处罚法确立的过罚相当原则，其设定和实施，都应依法、准确、合理，遵循以下适用准则。
一是要科学设定“终身罚”。首先，“终身罚”必须由法律和行政法规直接设定，地方性法规、政府规章和其他规范性文件无权设定。2021年12月21日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议审议的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》提出，“地方性法规对某些特种行业设定较为严格的从业资格条件，对维护公共安全有积极作用，但在法律、行政法规没有规定从业限制的领域，地方性法规作出相关从业限制规定时，不宜规定‘终身禁止’，建议制定机关调整完善相关规定”。其次，“终身罚”只能适用于特定领域严重的违法犯罪行为。“终身罚”必须限定在涉及公共秩序、公共安全、公众利益等特定领域行业，不能不加区别地为所有违法或犯罪人员设定“终身罚”。再次，“终身罚”的内容与当事人的违法犯罪行为必须具有因果性和对应性。所谓因果性和对应性，是指“终身罚”的内容必须与其本人的违法犯罪行为具有高度的关联性。例如，当事人醉酒驾驶机动车发生重大交通事故构成犯罪，与“终生禁驾”具有关联性，但当事人在高铁上“霸座”与“终生禁驾”就没有关联性。
二是要合法合理实施“终身罚”。对于“终身罚”，不仅要科学设定，避免设定过滥过宽，还要做到合法合理的实施。为此，在执法层面必须严格做到以下几点：首先，无依据不罚。行政机关要对当事人实施“终身罚”，必须具有法律和行政法规的直接依据。其次，有依据慎罚。“终身罚”极为严厉，因此在适用时应坚持和体现行政处罚法所确立的“处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”的原则，严格把握适用条件。再次，遵循法定程序。适用“终身罚”必须遵循行政处罚法所规定的程序，特别是事先告知、申辩和听证、法制审核、集体决定等。最后，提供诉权保障。“终身罚”作为行政处罚，属于可诉的行政行为，而且是一种独立的可诉行政行为。根据行政复议法、行政诉讼法和行政处罚法的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的“终身罚”不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
（胡建淼专家工作室供稿）
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