作者：秦前红(武汉大学法学院教授)
在全面推进依法治国的进程中，为实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，严密的法治监督体系必不可少。历史地看，中国共产党自成立之日起就高度重视权力监督问题。无论是在中央苏区、延安时期，还是在新中国成立后，加强对公权力的监督都是执政党在治国理政实践中持续关注、孜孜探索的重要议题。党的十八大以来，为了整合反腐败资源力量，构建中国特色的国家监察体制，国家监察体制改革拉开了帷幕。2020年11月，党中央在全面依法治国工作会议上正式提出了“习近平法治思想”。在习近平法治思想中，关于国家监察体制改革的重要论述构成了一套系统完备的理论体系，监察法治监督理论是其核心要义。有鉴于此，监察法治监督理论逐渐成为学界研究阐释习近平法治思想的重要论域。
习近平深刻论述了监察法治监督的必要性与重要性，丰富和发展了中国特色社会主义权力制约和监督理论，这标志着执政党对健全党和国家监督体制的认知与实践达到了一个新高度，对于在法治轨道上深化国家监察体制改革具有指导意义。习近平关于监察法治监督的重要论述具有鲜明的人民性、政治性、实践性、系统性、理论性，是习近平法治思想的有机组成部分。本文拟从学理角度对习近平监察法治监督理论开展理论化阐释，揭示理论的生成逻辑、功能定位、原则导向、治理体系与实践指向。
监察法治监督理论的生成逻辑
权力的制约和监督，是政治文明发展史的恒久主题。一个重要的原因在于，“权力本就有趋于腐败之特性，绝对的权力更会使人绝对腐败”。世界范围内并不存在唯一、普适的权力制约与监督模式，符合本国国情的，才是恰当的方案选择。作为当前党和国家权力监督体制重要组成的监察制度，正是根据我国的特定国情和实际所需而作出的选择。准确理解监察法治监督的中国逻辑，必然首先回溯至我国权力制约与监督理论的独特渊源与变迁轨迹。
马克思主义权力制约与监督理论是我国监察法治监督理论的根本来源。具体来讲，马克思主义权力制约与监督理论主要解决权力监督的必要性、谁来监督国家权力、如何制约和监督国家权力等问题。马克思主义的社会决定国家理论首先对缘何要进行权力监督进行了解答。恩格斯强调，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”，“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会，经济关系的领域是决定性的因素”。处于从属地位的国家因社会、经济关系而存在，而其所产生公共权力却又发生异化，与人民大众背道而驰，自居于社会之上，需要对其加以制约和监督。列宁提出：“就实质来说，监督的全部问题归根到底在于谁监督谁。”不同于资产阶级思想家提出的主张，马克思主义认为公共权力来源于人民，必定要自觉受到人民的监督、为人民服务。从公共权力人民性的角度来说，巴黎公社“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们”的原因即在于“这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的”。此外，人民还可以通过普选制、撤换制、低薪制来监督公社权力。列宁在继承马克思恩格斯关于权力监督的理论基础上，面对无产阶级夺取政权后的建设时期，认为要设置自下而上的监督形式和方法，主张让工农检查院成为一个能够检查和改进全部国家工作的机关，提出设立监察委员会，并将二者结合起来。
马克思主义关于权力制约与监督的论断虽然是在特定历史条件下作出的，但对我国权力监督体系的构建具有充分的启示意义：公共权力本就是服务于公众的，必然会受到制约，这是国家的本质所决定的;权力必须要接受监督，否则容易异化，倒置人民与权力之间的“主仆地位”;重视人民对权力监督的作用，还应设立其他监督形式，成立专门监督机关。马克思主义深刻总结了权力制约与监督的价值、主体与模式，相关的论述与经验为我国权力监督和制约理论、监察机构的设置提供了基础性指引。
重视权力制约和监督是中国共产党人治国理政的传统。在中央苏区、延安时期，共产党人就探索出了一套对苏维埃政府、边区政府和革命根据地人民政权组织及其工作人员的监督方案。新中国成立后，作为执政党，共产党人面临着如何巩固政权这一重大命题。而如何有效确保对权力加以监督和制约，则是中国共产党应对建国后诸多考验的关键一环。为此，党中央领导集体着手分析、研判国家治理中的权力制约和监督问题，形成了一系列具有中国特色的理论思想。事实上，早在1941年，毛泽东就提到：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该接受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”建国以后，新生政权亟需稳固阵脚，共产党人的队伍面临着全国执政的考验。为了党的优良传统和作风之延续，执政队伍经得起资产阶级的侵扰，毛泽东主张加强权力的制约和监督必须充分依靠人民群众。他重视人民来信，认为这是党和人民政府加强与人民联系的一种方法;强调舆论监督的作用，提出典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例应在报纸上广为揭发;指出共产党需要听到不同的声音，要充分发挥民主党派对共产党的监督作用，而这对共产党人是更有益的。改革开放后，执政党既需要发展好经济建设，又需要有序推进党风廉政建设。邓小平多次强调要加强反腐力度，提高反腐透明度，指出要雷厉风行地抓腐败案件，将其公之于众，并按照法律办事，如若不惩治腐败，实现战略目标便有失败的危险。在监督效果上，他指出任何人都不能违反党章党纪和法律，否则就要受到纪律和法律处分;在监督形式上，他指出要重视发挥群众监督制度的功能;在监督规范和主体上，他认为应当针对各级干部的职权范围和政治、生活待遇制定各种条例，并且要设置专门的机构对其加以监督检查。面对反腐败斗争中出现的新情况新要求，江泽民明确了权力反腐“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”的方针政策，提出党内监督的重点是抓好对领导干部的监督，“要通过加强党内监督、法律监督、群众监督，建立健全依法行使权力的制约机制和监督机制”。胡锦涛认为，“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”。这其中，既要加强对于领导干部作风密切相关的关键环节之监督，又要综合运用各种监督形式，形成监督合力，增强监督实效。结合上述分析，可以发现党中央领导集体的权力制约和监督理论是一以贯之的，并在不同的历史时期呈现出相应理论特质。
党的十八大以来，习近平在多个重要场合对加强权力的制约与监督作出了一系列重要论述，监察法治监督理论的形成具有时间脉络上的延续性。党的十八届三中全会、四中全会、六中全会相继提出了重点部署反腐败体制机制创新和制度保障，以规范和约束公权力为重点，完善权力运行制约和监督机制等要求。党的十九大报告提出：“健全党和国家监督体系”，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开”。在新时代，习近平既强调十八大以来探索出的一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系要长期坚持并不断巩固发展，又指出党风廉政建设和反腐败斗争要坚定不移地推进，并要坚持严的主基调，强化监督执纪问责，抓住“关键少数”。第十九届中央纪律检查委员会选举产生以来，推动新时代纪检监察工作高质量发展成为其全体会议多次研究讨论的目标和任务。不难发现，党对权力制约与监督方案部署的每一次调适，都体现着特定的阶段性任务。这种不断自我更新的阶段性任务，在当下即体现为推动全面依法治国进程，实现深化监察体制改革的目标要求。
由此可见，习近平监察法治监督理论的形成、发展与成熟，既离不开马克思主义经典权力制约与监督理论为之提供的理论参照，又离不开对党中央领导集体的权力制约和监督理论的继承与创新，还与党的十八大以来，习近平引领全党和全国人民开启全面依法治国新时代的实践基础相辅相成。比如，其在监察监督工作的设计理念上，继续强调人民才是监督主体，要以人民为本位;在监察体制改革的思路上，始终秉持“重大改革于法有据”，确保监察工作的开展在法治的轨道上进行;在监督范围上，从党内监督扩展到实现对所有行使国家公权力的公职人员监督的全覆盖;在加强监督实效上，注重反腐国际合作与各类贯通衔接协调机制的设立;等等。总结来看，习近平监察法治监督理论既包括对监察法治监督时代背景的深刻阐释，又明确监察法治监督的方向指引、原则要求，还包括监察法治监督的组织实施，以及对监察法治监督实践要义的系统回答。经过实践之检验与发展，习近平监察法治监督理论在继承马克思主义、党的历代领导集体先进经验的基础上，已然实现了重大创新和历史性飞跃。
监察法治监督理论的功能定位
习近平法治思想将马克思主义哲学的实践理性运用到全面依法治国的建设中来，具有磅礴的实践变革力量。作为习近平法治思想的重要内容，习近平监察法治监督理论同样从我国国家监察体制建设发展的现实出发，坚持问题导向，直面监察法治监督中的若干问题与实际需求，协力国家治理体系和治理能力现代化的伟大进程，深刻阐释了为什么要推进监察法治监督，也即监察法治监督的功能所在。
首先，监察法治监督有利于推动贯彻以人民为中心的理念。在我国，人民是国家和社会的主人，是中国共产领导和执政的力量源泉。习近平强调：“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。”因此，执政党必须要珍惜、用好人民给予的权力，自觉接受监督，坚定不移地推进党风廉政建设与反腐败斗争。现实生活中，有些党员干部存在公款吃喝、贪污浪费、以权谋私等陋习，严重破坏社会公平正义，损害人民群众利益，人民群众对此痛心疾首、反映强烈。这些不正之风与贪污腐败的现象，严重影响党和人民群众的关系，与党的性质和宗旨相悖。为了彻底整治腐败之风，就必须对权力加以监督，形成有效的权力制约与监督机制，让权力在阳光下运行。习近平指出：“人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和打击。人民群众最痛恨腐败现象，我们就必须坚定不移反对腐败。”以人民为中心的理念实际上包含执政党执政、国家机关施政都应充分保证人民当家作主权利之要求，回应人民群众的呼声，让人民群众感受到公平之治、规则之治。法律的目的，便是实现正义。我国现行宪法规定：公民在法律面前一律平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。所有行使公权力的公职人员自然要遵守宪法和法律，接受监督。公权力源于人民让渡，天然地受到人民的监督，接受人民的评判，这也是近代以来政治文明学说的意旨。人民立场是习近平法治思想的根本立场，法治的根本目的是保护人民权益。监察法治监督同样具有鲜明的人民性，更要满足人民群众对于公平正义的期待和追求，以法治手段推动反腐事业。正如十九届中央纪委五次全会公报所指出的，“持续整治群众身边腐败和不正之风，促进社会公平正义、保障群众合法权益”。
其次，监察法治监督的展开是推进全面从严治党、坚持和加强党的全面领导的必然要求。一是在于，监察法治监督的产生、发展与成熟都是在党的统一领导下进行的。习近平指出：“十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会后，各级监委就可以立即依法开展工作，加强党对反腐败工作的统一领导。”2018年修宪将“党的领导”条款载入宪法，“为加强党的全面领导乃至党的组织机构体制化于国家政权提供根本法上的依据”，还给我国未来“党政一体”的新政体改革提供了宪制思路。“凡属重大改革要于法有据”。监察体制改革工作正是因循此番设计而逐步深化推进，是处理党法关系的有益实践，同时也体现出了我国法治与西方资本主义国家法治的最大区别，即社会主义法治国家建设必须坚持党的领导，监察法治监督的深入推进必须在党的统一指挥下进行。换言之，我国的政权结构也决定了只有党才能统领监察体制改革全局。二是基于中国特色的党政关系，纪律检查委员会与监察委员会实行合署办公，监察委员会具有党法一体性。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。”从监督对象上看，党内监督与国家监察具有一致性，监督国家公职人员规范行权也是党内监督的题中应有之义。党内监督意在提高党的自我净化能力，实现自我监督，而国家监察意在实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，党内监督与国家监督有序衔接体现出依法执政与依法治国的有机统一理念。基于此种考量，监察法治监督的推行，便是在监察工作中贯彻党的全面领导与从严治党之要求。
再次，监察法治监督是推进国家治理体系和治理能力现代化的子课题。观诸域内外实践，腐败治理作为一项古老的、体系性的国家治理活动，其发展历程不断坚定着法治化的进路。法治本身即蕴涵着权力必须受到法律规制之要义，任何权力都具有边界，受到宪法和法律的规约。社会主义现代化建设需要法治，治国理政更离不开法治。习近平指出：“监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。”申言之，监察法治监督必须紧紧围绕“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求。历史地看，党和国家监督体系是在中国政治社会变迁与政制结构调整框架下演变的，最初并未将其作为专门的体系予以充分筹划，各类监督的目标导向、内容资源、分工设计不甚明晰。如此一来，一是会影响权力监督的有效性，二是可能造成权力监督仍然存在真空领域，三是难以凝聚监督合力，提升监督实效。监察监督具有独立性，与其他类型的监督在监督模式、范围、目标、原则等方面存在着差异，与其他各项监督的有序衔接需要采取不同的思路和方法。国家监察体制改革之前，监察体系存在“同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延”等问题。针对这一现状，习近平给出了判断：“在权力制约和监督方面，我们的制度设计和制度落实存在着一些问题，主要是一些制度执行力不强，权力运行监督体系不完善、不得力，特别是对领导机关、领导干部行使权力的制约和监督形同虚设。”国家监察体制改革也正是在这一现实背景下应运而生，国家机构的框架体系、权力监督与制约模式的配置都进行了调整：其一，原隶属行政机关的“行政监察”、检察院的反贪反渎职务犯罪预防部门转隶，国家各级监察委员会组建，并与纪委合署办公;其二，监察权配置所涉及的国家机构职能也一并予以体系化整合。如此一来，反腐败资源得到整合，监察监督权配置从分散走向集中，监察监督不再依附于政府部门，地位得到提升，监察监督的稳定性与可持续性得以增强。
在监察法治监督的框架下，我国目前的监督体系仍然需要不断健全、调适，以更好地适应党的领导体制，融入国家治理体系，提高国家治理能力，将监察监督的制度优势更好地转化为国家治理效能，“推动形成系统集成、协同高效的中国特色监督体系”。健全监察法治监督是党和国家监督体系完善的内在要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的一项目标与任务。
监察法治监督理论的原则导向
监察法治监督是我国监察制度在依法治国框架下的规范呈现。那么，在法治的轨道上推进监察监督，必定要遵循法治的逻辑与法治理念。这是因为，法治是现代社会和国家的一个规范和制度之结构，在本质上是一种原则。从这个角度来看，在回答了缘何要推进监察法治监督的问题后，若要清晰表达监察法治监督的规范内涵，有序推动监察工作在法治轨道上的开展，首先离不开对相关原则的释明。
国家监察体制改革牵涉国家权力结构的调整，人民代表大会制度是监察法治监督运行的框架基础。“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。”作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度主要包括两个方面的内容：一是人民代表大会本身的产生、组织、职权等内容;二是人民代表大会与其他主体的关系。这对监察法治监督开展的要求便是，一要处理好人大与监察委员会的关系，二要处理好监察委员会与其他国家机关的关系。
对于第一个要求，实际上，另一种解读是，在人大制度的场域下，监察法治监督的组织离不开民主集中制原则。正如习近平所指出的，“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业”。监察委员会由人大产生，对人大负责，要接受人大的监督。也即，监察委员会如何由人大选举产生，如何对人大负责，人大如何有效监督监察委员会。这也是我国政体权力组织与西方经典分权制度的差异所在。对于第一个问题，2017年中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》予以回应;对于第二、三个问题，宪法、监察法兼顾监察工作的特殊性与监督的时效性，在法律规范中给出了解答。当然，人大对监察委员会的监督，除了表征其作为国家权力机关的地位外，还是基于人民当家作主的逻辑，代表人民对监察权行使情况予以监督的体现。同样地，监察委员会自觉接受人大监督也是其对人大负责的一种体现。所以，作为对监察权进行外部监督的一个重要类型，习近平反复强调了人大监督的重要性：支持各级人大及其常委会依法行权，实行正确监督、有效监督和依法监督;各级监察委员会要自觉接受人大监督。
对于第二个要求，实际上是探讨“一府一委两院”的权力架构如何平衡调适的议题。习近平指出：在人民代表大会制度下，“确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使”。在监察体制改革以前，“八二宪法”确定下来的人大下设“一府两院”的宪制结构被承袭沿用。为了实现监察权的集中高效、整合反腐败资源这一改革目标，监察委员会作为新型国家机构嵌入原“一府两院”的框架，专司国家监察职责。所以，监察委员会所代表的监察权能否有效设计权力界限，防止其向行政权、审判权、检察权扩散，是监察监督法治化亟待解决的问题，尤其是在新生监察权诞生之初即具有强势地位的情况下。具体来讲，基于权力制约与监督的逻辑，监察机关与行政机关、审判机关、检察机关之间一方面要形成实质性制约，保证人大制度下宪制结构平衡与稳定，另一方面则要形成实质性监督，针对性地预防和规制监察权滥用的风险。也即，监察权自然不能干涉人大及其常委会立法、决定、任免与监督权的行使，不能阻碍政府依法行政，也不能干涉法院与检察院各自对审判权与检察权的独立行使。也就是说，国家监察体制改革对于构造高阶独立的复合性监察权具有重要的积极意义，但由于监察权本身的产生受到高压反腐政策驱动的影响，改革后形成的立法、行政、司法、监察新“四权”配置模式天然存在着结构性失衡，监察法治监督仍需因循宪法规范，按照国家机关之间的组织关系而有序推进。
习近平提出：走中国特色社会主义法治道路既要立足当前，解决经济社会发展面临的深层次问题;又要着眼长远，促进各方面制度更加成熟定型。国家监察体制改革之初，面临着法律规范依据供给不足、法秩序离散、法律规则阙如、程序法治化欠缺等困境;现如今，改革已完成阶段性任务，监察制度领域的基本法律、实施条例相继出台，监察法体系的总体框架业已形成，监察机关的法律地位得以确认，监督工作的开展也有了规范可依。但国家监察制度改革不仅具有阶段性的特征，同时还是一个连续性、系统化的工程，随即而来的，便是要对在新的起点上如何深化国家监察体制改革的时代之问给出答卷。若要构建理想化的权力监督模式，法治思维与法治方法必不可少。具体来说，主要包括如下三个层面：
第一，改革与法治关系的再调适。监察体制改革是国家治理领域的一场深刻的变革，妥善处理好改革与法治的关系关乎改革正当性与国家法律权威性。“宪法修正案和监察法草案表决通过，国家监察委员会组建完成后，深化监察体制改革才真正进入深水区。”有鉴于此，改革必须在法治框架下进行：一方面，法治为监察体制改革供给目标方向，形成激励机制;一方面，法定监督和救济机制能够对改革形成有效制约，化解改革中的风险与挑战。监察体制改革不能采取粗放式手段推进，尤其是在当前中国特色社会主义法治体系已经形成，改革有了坚实的法治基础保障前提下。习近平提出：“对实践条件还不成熟、需要先试先行的，要按照法定程序作出授权，即不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”这一论述道明了深化监察体制改革应处理好法治与改革关系的理念共识。
第二，法秩序统一原理的要求。一般来讲，法秩序统一涉及到法律位阶、法律规范之间是否冲突等内容。在推动监察法治体制迈向高阶的背景下，适用法秩序统一原则的意义一是在于前一改革阶段已得到“立、改、废、释”的监察法律法规内部存在的相互矛盾会及时消化处理;二是未来有关监察法律法规的修订、解释问题可吸收前一阶段应对法规范冲突的经验，预防有违法秩序统一的立法行为出现;三是优化监察法规范与其他规范之间的贯通衔接，做实“纪法贯通”、“法法衔接”。换言之，无论改革进行到哪一步，法秩序统一原理都应贯穿始终，改革与立法活动都应协同并举。习近平认为：“在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。”此外，从法律的本质上讲，作为利益的反映，其中涉及到的主体利益需求及其关系不尽相同，这同样也会影响到法秩序的统一。习近平认为，有关方面如果在相关立法中掣肘，抱着所谓的利益不放，即便出台了法律，也难以科学使用，可能造成相互推诿扯皮甚至“依法打架”。
在中国的语境下，一个不可回避、必然要关照到的论题即是党的领导与社会主义法治的关系。目前，党内法规与国家法律并行于中国特色社会主义法治体系，具体到监察体制改革法治化这一点上，由于纪委与监委的合署办公关系的存在，监察监督的实际运作轨迹离不开党内监督工作的开展，从规范依据的层面来说，前述问题可被分解为党内法规与国家法律如何衔接协调，也即“纪法贯通”。以《中华人民共和国政务处分法》(以下简称“《政务处分法》”)与党纪衔接为例，除了处分权、处分事由、处分规则等要相互融通以外，还应当考虑到《政务处分法》自身的法律属性，以及对公职人员与党员的要求程度不同，在这个意义上，“纪法贯通”应充分体现法律特质。
第三，监察监督法治化内含程序法治与人权保障之追求。由于监察监督工作的开展具有极强的实践性与一定的封闭性特征，充分推进需要依赖完备的规则体系，为了防止监督权异化，必须遵守程序法治原则。监察委员会在办理职务犯罪案件时，需要行使专门的调查权用以收集取证、查明案件事实，对刑事侦查权的程序控制规范也应及于监察调查权的行使;在调查结束后，还涉及到移交司法机关的衔接机制，这同样也离不开程序机制的设计，以确保移交工作的秩序与效率。这也是习近平所强调的掌握公权力的部门、组织和个人应强化法治思维，严格依照法定权限和程序行使权力的原因所在。由于监察权属于公权力之列，在民主法治国家还应遵循惩治腐败与保障人权相平衡的原则。监察体制改革以前，党内监督和行政监察工作中较为典型的调查措施是“双规”与“双指”，监察法出台后，留置措施取代了二者。但留置措施在执行过程中，会在一定时间内剥夺被调查人的人身自由。为了避免留置措施的滥用，规范留置措施执行情况，监察监督法治化也要求将尊重和保障人权的理念导入监察工作程序中，让人民群众在每一个监察调查案件中感受到公平正义。这也是程序法治与尊重和保障人权原则互为关联的体现。
监察法治监督理论的治理体系
将中国共产党整合反腐资源，型塑监督权力配置的实践举措以体系化的视角凝练，可以将其视为一项具有组织架构的治理工程。在监察法治化的背景下，此项治理工程反映了中国特色的监察监督理论体系，揭示出党领导下权力制约与监督的互动形式，呈现出监察监督运行演变的实践轨迹。习近平关于监察法治监督的一系列重要论断着眼实际，布局深远，在这一体系化的治理工程中系统阐释了监察法治监督的组织结构。习近平指出：“我们决定按照决策、执行、监督既互相制约又互相协调的原则来区分和配置权力。”由此可见，基于权力制约与监督理论而设计的监察治理组织，系统回答了“监察监督谁”“谁来对监察进行监督”“如何有效提升监察实效”等问题。
第一，监察法治监督治理的总体要求是把权力关进制度的笼子里。对此，习近平给出了进一步的解释：“我们说要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果法治的堤坝被冲破了，权力的滥用就会像洪水一样成灾。”不难发现，监察法治监督的治理设计，就是要将权力置于制度化、规范化、法治化的轨道上来。权力若失去制度的约束，就会缺失边界控制，利用权力寻租、大搞特权腐化、暗箱操作等不当风气与现象会滋生蔓延，产生不可估量的后果。“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休。”由此可见，将权力关进制度的笼子，首先要“建好笼子”，依法设定权力，明确权力归属，避免权力交叉的情况出现;其次要把权力“关进笼子”，通过法治思维与法治手段规范权力行使的边界、限度，避免制度机制过于松弛，导致权力仍可自由出入“笼子”的情况出现，确保行使公权力的人员在法定限度内活动;再次要以权力制约权力，以权力监督权力，前者意在实现权力之间的结构性平衡，规制“一权独大”的现象，后者意在运用外部力量紧盯权力运行的全过程，最大限度地减少权力无序、扩张与滥用的状态。权力需要服从于法律的权威，还需要服务于法治的理念。实现公平正义是法治的天然理念。结合近年来监察机关办理职务违法、犯罪案件的实际，不难发现权力被滥用、缺少监督的后果的直接承担者往往是人民群众。越权、行权不当、不作为等情形均会损害社会秩序，违背公平正义理念，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。申言之，把权力关进制度的笼子也意味着以人民为中心理念的价值归位，进而在国家治理过程中形成稳定的权力运行秩序。
第二，监察法治监督的范畴问题。国家监察体制改革以来，一个突出的亮点即在于实现监察全覆盖。习近平在党的十九大报告中指出，“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。这实际上是有权必定受到监督的体现，也是以权力(监察权)监督权力的设计所在。就监察对象的构成来看，一方面我国绝大部分公职人员同样兼有党员身份，这就导致了原有的监察体制所确立的监察范围已经与党内监督范围出现不匹配的情况;另一方面，传统监察范围本就存在监督真空领域，例如公办科教文卫单位中管理人员同样存在着滥用权力、徇私舞弊的现象，在这些关乎民生福祉的领域，若不将监察范围延伸至此，既不利于反腐败工作的集中统一领导，又会对人民群众的权益造成损害，不利于反腐败成果的巩固。基于上述考虑，监察法中列明了五类监察对象并辅之以兜底条款。
此外，在纪检监察一体化推进的总体布局下，党内监督与国家监察具有高度的一致性，“监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义”。在这个意义上，从严治党是党内监督的总基调，本就要求党员、干部习惯在受监督和约束的环境中工作生活，这对兼具党员和国家公职人员身份的人员的履职行为提出了更高的标准。换言之，纪检监察工作推进的过程中，还要有重点地进行监督。一是对“一把手”的监督。习近平认为，“从大量案件看，领导干部违纪违法问题大多发生在担任一把手期间”，“同级和下级根本不敢监督一把手，这就造成一把手权力失控”。也即，破解对“一把手”和同级监督难题需要专门的制度化监督方案，决不能忽视影响监督实效的“关键少数”群体，这是纪检监察监督工作的重点。二是对政法领域的监督。政法领域全面深化改革的一项重要保障即在于政法队伍的清正廉洁。这是因为，执法司法领域同样存在不正之风，例如粗暴执法、“钓鱼执法”、“选择性执法”、“特事特办”等现象，严重颠倒了人民群众与党的主仆关系，给政法工作的推进带来阻碍。对此，习近平强调：“旗帜鲜明反对腐败，是政法战线必须打好的攻坚战。”这在不断推进全面依法治国的背景下尤为重要。
第三，监察法治监督之监督问题。党的十八大以来，习近平多次强调监督者要接受监督的问题。监察权本身也是国家公权力，也如其他公权力一般是把“双刃剑”。自我监督是世界范围内政治运行实践中的普遍难题。每一个民主国家中，若只给予个人或团体以某种明确规定但不加抑制的职能，个人或团体所取得的权力很可能是不良的。从权力特质来讲，权力的扩张性一是加剧了监察权与监察对象之间本就紧张、不对等的地位关系;二是膨胀了权力支配利益分配的欲望;三是侵犯到其他国家权力的权属领域。因此，为了有效预防和应对监察权不当行使所带来的负面影响，需要构建相应的监督约束机制。以监督主体的类型来划分，这主要包括同体监督与异体监督两部分内容，也即内部监督与外部监督。
习近平认为，纪检监察监督要监督别人，首先应监管好自己，防止“灯下黑”的情况出现。“纪检监察干部处于正风肃纪反腐第一线，时刻面临着腐蚀和反腐蚀的考验，很容易被‘围猎’……坚决不能滥用职权、以权谋私，特别是不能搞选择性监督、随意执纪调查、任性问责处置。”具体来说，监察机关的内部监督设计主要包括以下内容：其一，在机构设置方面，一是基于纪检监察合署办公的行权逻辑，成立专门的内部监督机构，与干部监督室、案件监督管理室等纪委职能部门一体化协调设置;二是探索内部监督与案件调查部门分设的经验，在内部机构之间形成分工合理、相互制约的自我监督控制机制。设置内部监督机构这一过程，也辅助了党对监察机关开展监督的机制构建。在实践中，对纪委监委的首要监督，便是纪委监委自觉接受党委的领导监督，在党的领导下开展工作。其二，在监察人员方面，设立严格的监察官准入机制，以及脱敏期管理、退休和离职后就业限制制度。其三，在工作流程方面，设置监察人员办理事项时的报告和登记备案制度、回避制度，以及监察信息依法公开制度。
除了监察机关的自我监督，形成有效的外部监督机制对监察权予以约束同样不可或缺。探索设置异体监督机制，主要是考虑到自我监督的弊端。自我监督中，监督者与被监督者是一体的，监督机制的功能可能难以奏效，因此反腐治理并不能依赖于同体监督，需要转而寻求发挥异体监督的功能。按照监督者的类别，外部监督主要分为各国家机关的监督与各类社会监督。国家机关对监察权的监督是以权力监督权力的安排，布局上主要依托我国权力组织结构，即监察权与立法权、行政权、审判权、检察权之间的关系。这是统筹协调，以权力约束权力的方案。习近平强调要“探索建立人大对监委的监督机制，确保执纪执法权受监督、有约束”。立法权对监察权的监督即人大及其常委会对于监察委员会的监督，主要包括人大对本级监察委员会主任的罢免权、人大常委会组织执法检查与听取审议专项工作报告、人大常委会组成人员或人大代表的询问与质询;司法机关在案卷移送环节、调查环节均能够对监察权予以监督。社会监督主要以民主监督、人民群众监督和舆论监督为主，各类监督的功能均各有侧重。例如民主监督是人民政协的主要职能之一，主要通过批评建议来实现对监察机关的监督;舆论监督是更为经济便捷的监督方式，在互联网时代其震慑作用更为强大。
第四，监察法治监督的实效问题。监察体制改革的方略之一即是从反腐治理的历史变迁中汲取资源与经验。监察监督的“权出多门”，并不利于监察监督功能的实际发挥。若要推动监察法治监督发挥最佳效果，需要从监督合力、监督合作以及监督力度方面着手规划。当然，这一规划是以我国特色政党体制下党的机构与国家机构的辩证关系为前提的。
其一，提升监察法治监督效果必须推动各类监督贯通协调，形成常态化的监督合力。在党和国家监督体系中，各类监督都有着专门的定位和功能，在不同的领域助力于反腐倡廉事业。国家监察体制改革以来，各类监督之间能否实现有序衔接，成为牵制监督效能的一个重要因素。习近平给出的判断是：“目前，各方面监督总体上有力有序，但协同衔接不够顺畅的问题比较突出。”基于这一现实，设计各类贯通之间的力量整合与衔接协调机制成为了必然：既要保证各类监督的独立性和特色，又要调整其中存在着的监督资源配置不合理、协同机制供给不足的问题。各类监督贯通协调的制度基础是纪检监察机构合署办公。这其中，“党内监督是第一位的监督，党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用”。具体而言，以党内监督为起点，一方面要实现纪检监察监督与派驻、巡视监督的协调衔接，另一方则要推进党内监督同国家机关监督、民主监督、群众监督、舆论监督的有效贯通。
其二，监察法治监督离不开反腐败国际合作。习近平强调：“不能让外国成为一些腐败分子的‘避罪天堂’，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，五年、十年、二十年都要追，要切断腐败分子的后路。”为了坚决遏制腐败分子外逃，国家监察委员会一是要统筹协调反腐败国际交流合作，二是要组织反腐败国际条约的实施工作，有序推进反腐败国际工作的开展，对腐败分子形成震慑。
其三，监察法治监督应形成有效的责任机制。依照法治原理，不法行为需要得到制裁。从功能上看，针对监察委员会及其职务人员的问责机制，不仅是形成倒逼机制，有效制约其职务行为的要求，还是监察对象权利受到侵害时的救济机制的有机组成。当然，按照纪检监督一体化的实践样态，纪检监察的问责机制是由党内法规与监察法规范所共同确立的。习近平提出的“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”就是在强调责任机制之于监督体系构建的内在理据。
此外，监察法治监督在力度上要避免过犹不及。监察权的强势地位、监察监督体系的严密在让反腐制度充分发挥刚性的同时，也有可能会造成公职人员因主观上惧怕监督执纪措施而丧失履职的积极性，逐渐不敢作为、不愿作为，这种现象是背离改革初衷的。习近平指出：“权力监督的目的是保证公权力正确行使，更好促进干部履职尽业、干事创业。”因此，权力监督与制约机制的设置要合理规划，既要达到激励公权力行使者的目标，又要规避对其过于强烈的约束机制，以防止监察监督制度功能的偏移。
监察法治监督理论的实践指向
习近平关于监察法治监督的重要论述是对国家监察体制改革实践的科学理论的总结，其对新时代监察法治实践的不断深化与拓展具有重要的实践指导功能。党的十九大报告提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”这对进一步深化国家监察体制改革提出了新要求。通向政治体制改革理想目标务实与可行的道路，便是健全权力制约监督体制。如此，继续加强党对反腐败工作的集中统一领导，推动监察法治规范体系迈向新层次，形成有力的监察法治实施保障机制，将完善党和国家监督制度改革作为一项系统工程予以持续推进，是推动习近平监察法治监督理论向改革实践转化的重要任务。
首先，党对反腐败工作的集中统一领导是贯穿监察体制改革始终的。中国共产党自成立以来就一直在探索如何对权力开展有效监督。党的十八大以来，为了适应全面从严治党的新形势，在党中央的领导下，国家监察体制改革从部分试点到全面铺开，从设立各级监察委员会到推动纪委监委合署办公，最终为改革的成果注入合法性资源。在党的集中统一领导下，反腐资源得以优化配置，所有行使公权力的公职人员都被纳入监察监督的对象，及时对违法违纪人员给予处分，监察体制改革的阶段性成效已经显现。习近平总结道：“纵观各国政党，真正像中国共产党这样能够始终如一正视自身问题，能够形成一整套自我约束的制度规范体系，能够严肃惩处党内一大批腐化变质分子的，可以说少之又少。”面对依然复杂严峻的反腐败形势，纪检监察体制改革仍需继续推动前进，在这一过程中必须加强党对反腐败工作的集中统一领导，坚决做到“两个维护”，强化落实主体责任，严格执行政治纪律，紧盯权力运行的各个阶段，把权力置于严密的监督之下，推动监察制度改革的常态化与制度化，在法治道路上不断开创反腐败事业新局面。
其次，加快推进建设监察法治监督运行的保障机制。国家监察体制改革中的各项举措如若落到实处，则需要借助特定的机制来保证执行、实施。保障机制主要有两方面的内容。一是要依赖监察法治规范体系。法治是规则之治，依靠法规范来实现秩序之维护。当前，监察法及其实施条例、监察官法、公职人员政务处分法等法律法规相继出台，行政监察法被废止，诉讼法及其相关司法解释得到及时修订，我国初步形成了监察法规范体系结构。“随着时代发展和改革推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求越来越迫切。”基于这一要求，未来监察法治规范的科学化、体系化建设仍需处理至少三个层面的问题：其一，对于党和国家的政策方针、实践中已积累的丰富经验，要及时上升为国家意志，对于法律规范未触及的真空领域，一旦条件成熟，要及时填补;其二，适时考虑监察法典化，推动监察法治规范体系迈向高阶水平;其三，在中国特色社会主义法治体系下，尤其是在纪委监委合署办公的情况下，党规与国法的衔接调适仍然是重要议题，这也是全面依法治国、依宪执政、依规治党的必然趋势。随着监察改革迈入深水区，“纪法贯通”、“法法衔接”将呈现出新问题与新挑战。于是，解释技术应当适时出场，以实现二者之间的规范融通，将游移不定的立法立规措辞之概念外延，在适用过程中予以精确化。二是要建设高素质监察法治人才队伍。习近平强调：“法治人才培养上不去，法治领域不能人才辈出，全面依法治国就不可能做好。”各级党委要优化配强纪检监察干部队伍，“努力建设起一支政治素质高、忠诚干净担当、专业化能力强、敢于善于斗争的纪检监察铁军”。法治人才培养离不开教育这一重要阵地。《法治中国建设规划(2020-2025年)》也提到深化高等法学教育改革，培养信念坚定、德法兼修、明法笃行的高素质法治人才。由此可见，设立专门的纪检监察学科时机成熟，势在必行。实践中，诸多高校、科研院所已经成立专门的纪检监察科研教学机构。学科建设工作也在不断推进：教育部公布的2021年度普通高等学校本科专业备案和审批结果里，将纪检监察设为本科专业;国务院学位委员会、教育部近日印发了《研究生教育学科专业目录(2022年)》，纪检监察学被列入法学门类下一级学科目录之中。这对于形成中国特色的纪检监察理论体系，提高制度自信、理论自信，破解纪检监察研究与实务工作脱节的问题，建设符合法治国家建设要求的纪检监察工作队伍与人才储备机制来说至关重要。
再次，系统推进深化国家监察体制改革的工程。习近平对继续向前推进纪检监察体制改革提出了改革目标不能偏、工作职能要跟上、各项规则要跟上、配套法规要跟上、协调机制要跟上等要求。着眼于监察监督工作推进的实践样态，这一改革工程中仍要处理好以下两对关系。其一，与司法体制改革的关系。既有的权力配置与运行实践反映出监察权的实际位阶高于审判权与检察权，监察权与司法权之间的“互相配合”有余、“互相制约”不足，检察机关的审查起诉与审判机关的独立裁判极易沦为形式。例如，就监察权与检察权的关系来看，检察机关享有宪定的法律监督职能，但监察法中并未对检察机关的监督专设规范;监察机关与检察机关之间存在职能管辖错位的问题。就监察权与审判权的关系来看，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，意在贯彻庭审实质化理念。庭审过程中审判机关会对证据材料进行审查，但若证据材料是监察机关在调查时利用其强势地位所取得，庭审活动的独立性就会受到影响。这对监察体制改革背景下保证审判权与检察权的依法独立行使提出了新要求。其二，与各类监督的关系。从我国权力组织上看，监察权与党的领导、立法权、行政权、检察权、审判权在关系上虽联系紧密，但各有侧重。由于不同的权力类型自有其运作规律，基于权力制约与监督原理，监察法治监督工作开展时，无论是互相制约与监督，还是形成监督合力，均需要给出独有的方案。比如，在处理与党内监督的关系时，合署办公提供了协调贯通的基础，但“合署不是合并，而是在思想观念、方式方法上深度融合磨合。”又如，出于实现监督合力的目的，监察监督要与审计监督贯通协调，但从实践情况来看，“纪检监察监督与审计监督贯通协同还处于初有‘形’而‘神’不够的阶段”，“在贯通协同重视程度、审计发现问题精准程度、审计成果运用程度等方面存在层层递减的情况”。监察监督与其他监督贯通协调机制构建的有效与否，关乎常态长效的监督合力最终能否顺利建成。
结论
监察法治监督理论是习近平法治思想的重要组成。推进全面依法治国，离不开党和国家监督体制的健全，离不开在新的起点上继续深化国家监察体制改革。这同样是进行社会主义现代化建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项命题。监察法治监督工程的系统推进，将有利于进一步强化对公权力的监督，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，实现监察监督法治化的层次演化。
权力内在的异化机制使其有可能被扩张而滥用。习近平也指出：“我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。”权力制约与监督的模式探索一直是中国共产党人孜孜不倦予以寻索的一个主题。习近平关于监察法治监督的系列论述厚植于马克思主义有关权力制约与监督的理论渊源之中，继承与创新发展了历代党中央领导集体反腐倡廉治理理论，完成了体系化的理论生成;坚定贯彻以人民为中心的价值理念，发挥着推动全面从严治党与加强党的全面领导、推进国家治理体系与治理能力现代化等重要功能;明确人民代表大会制度是监察法治监督的框架依循，改革与法治的辩证机理、法秩序统一原理、程序正义与人权保障构成了监察监督工作在法治轨道上的原则约束;以权力制约与监督理论为指引，构设监督范围、监察自我监督、监察监督实效等治理内容;指出在推动监察法治监督理论向实践转化时，仍需坚定坚持党对反腐败工作的集中统一领导，加快推进保障机制建设，以系统化进路实现国家监察体制改革的行稳致远。
习近平监察法治监督理论具有鲜明的时代性、实践性与开放性：回应了人民群众对于反腐倡廉的迫切之需，党风廉政建设与反腐败斗争取得了丰硕的成果;汲取了权力监督与制约的实践经验，创造性地提出了开展、深化国家监察体制改革的治国理政方略;展示了权力监督、反腐败治理的中国样本，为世界权力监督模式的丰富贡献了中国智慧与中国方案。中国的法治历程一直没有停止探求根植于具体国情的权力制约与监督结构设计之脚步。监察体制改革在法治的轨道上铺开，也藉此产生了监察权力设计、监察原则约束、监察工作机制构建等具象问题，以及依规治党与依法治国有机统一的逻辑内含。“一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革，才能成功处理现代化面临的问题。”监察法治监督，既是政治命题，也是法治命题，在中国特色的政权结构下，执政党通过不断的尝试与探索给出了人民满意的答卷。未来，党和国家监督体系的健全发展，需要真正落实监察法治监督的时代要求。
本文原载于《比较法研究》2022年第5期。
编辑：赵欣
