中国共产党党员和国家公职人员基于特殊身份要求和管理监督需要，在加入党组织或者进入公职单位部门时，需自愿让渡其部分公民权利，以履行党员、公职人员的义务、职责。实践中，对党员、公职人员让渡公民权利（以下简称党员权利让渡）还存在认识不清、把握不准问题。笔者试作浅析，以抛砖引玉。
错误认识的澄清
有一种观点认为，党员、公职人员作为国家公民，与其他公民平等享有一切法定权利，党员权利让渡缺乏法律依据，违背法治精神。这种认识是片面、错误的。世上没有绝对的权利，法定权利不受侵犯和应受制约是相伴而生的。我国宪法第五十一条明确规定，“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利”。这一规定确立了公民权利限制原则，体现了权利的相对性和公共利益优先，彰显了人民利益至上的理念。党员、公职人员作为公民的一员，理应与其他公民一样，行使自由和权利时存在必要的限制，这是宪法规定的应有之义。换言之，党员权利让渡具有宪法依据。另外，中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴；中国特色社会主义最本质特征和最大优势是中国共产党领导，所有公职单位部门都在党的领导下开展工作，其任务目标与党的初心和使命是一致的。党员和公职人员为了全体中国人民、整个中华民族利益，让渡其部分个人权利，这是党员和公职人员实现其最高利益的必然要求。正因此，党章、宪法及《关于实行宪法宣誓制度的决定》等规定，党员入党需要宣誓“随时为党和人民牺牲一切”等内容，国家工作人员就职需要宣誓“忠于祖国”“忠于人民”等内容。这表明党员、公职人员为保全党、国家、人民的利益而牺牲个人利益时，是符合其自由意志的，党员权利让渡具有自愿性，并不违背宪法法律精神。
党员权利让渡的限度
尽管党员权利让渡符合宪法精神，但只应成为公民权利行使的特殊情形而非常态，否则权利保障将会落空。笔者认为，要从以下三个方面把握党员权利让渡的限度。
合法合规性。权利与义务相统一，党员权利让渡从另外一个角度也意味着党员、公职人员的义务增持。根据《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定，党员的义务、权利只能由党内法规作出规定。对公职人员而言，其履职的义务、权利在公务员法等国家法律法规中作出了规定。基于此，笔者认为，除非党、国家、人民的利益处于遭受减损或危险的紧急状态下，党员权利让渡原则上应由党内法规、国家法律法规事先作出明确规定，以规范指引和评价党员、公职人员行使公民权利的行为，确保这种权利限制符合维护党、国家、人民利益的正当目的。实践中，对党员、公职人员的权利限制如果缺乏党内法规、国家法律法规依据，或者与效力位阶较高的上位法规相冲突的，需谨慎作出违纪违法的认定和相应处分。
自愿必要性。党员权利让渡的自愿性为其正当性提供了有力支撑，同时也意味着权利让渡不能超出党员、公职人员可承受的范围，它应当既能达到维护党、国家、人民利益的目的，又是实现或保障该利益所绝对必要且最低限度的手段。实践中，曾有地方纪检监察机关出台“禁酒令”，规定党员、公职人员在工作日八小时内外一律禁止饮酒，违者一律先停职，并视情节给予组织处理或处分。工作日八小时内外一律禁酒的正当性和必要性，对于随时面临执行紧急任务、日常工作直接关系国家安全稳定等重大利益的军人、武警等自不待言，但对于所有党员、公职人员是否一概必要，是否可作倡导性要求而不作禁止性规定，违者是否一律停职并给予组织处理或处分，还值得进一步探讨。
权责一致性。权力与责任是不可分割的整体，必须对等、一致。党员权利让渡总体上是平等适用的，但也要根据职权大小、影响力等不同而有所区别，职务越高、权力越大则责任越大，对其管理监督的要求理应更严，其权利让渡的边界也相应更广。因此，党员权利让渡不应当事事都搞人人平等。比如，依据规定，领导干部应当报告与家事、家产密切相关的个人有关事项，乡科级及以下干部不在规定必须填报的范围内。但实践中，有地方要求各乡科级甚至乡科级以下干部报告个人有关事项，这不能说绝无必要，但对未填报者按照瞒报个人有关事项的违纪行为定性并处分就值得商榷了。
执纪执法的要求
区分错与非错。判断党员、公职人员在某些事项上是否负有权利让渡的义务，以及行使公民权利的行为是对是错，关键看其行为是合规还是违规，尤其要看是否违反党内法规、国家法律法规有关权利行使的禁止性规定。但要防止类推、扩大解释。比如，党纪处分条例、公职人员政务处分法明确了违规从事营利活动的处分规定，目的是为了保证党政干部职务行为的廉洁性、确保公私分明，防止在权力运行中从事可能与公共利益发生冲突的行为。是否违规，可以根据《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》等来判断。根据现有规定，并不禁止党员、公职人员的一切经济获利行为和日常经济行为。实践中，有人认为，干部出租自家房屋获利、授课获得劳务报酬、下班送外卖等行为，都是违规从事营利活动，这种观点违背了相关条规的设立本意。分析这些行为是否违纪违法，关键还是要看行为人是否利用了职权或职务上的影响，是否已经或可能与公共利益发生冲突而侵害职务廉洁性，以及是否违反廉洁纪律以外的其他纪律法律规定（如工作时间外出授课未经组织批准等）。
把握处分条件。违纪违法是处分的必要条件，但不是充分条件，情节轻重、行为影响、危害后果等通常也决定是否应予处分及处分的轻重。比如，普通公民有开豪车、戴名表的自由，而有的党员生活奢靡，讲排场、比阔气，就违背了廉洁自律准则和中央八项规定精神关于尚俭戒奢、艰苦朴素、勤俭节约的要求。但定性量纪还需慎重。依据党纪处分条例第一百三十四条规定，生活奢靡、贪图享乐并造成不良影响的才给予处分。“不良影响”必须有证据证明，并是已实际造成、客观存在的影响。笔者认为，不能以有线索反映和群众举报，推定存在不良影响。
落实权利保障。无救济则无权利，权利保障离不开程序性救济。为保证党员权利让渡不偏离权利保障的价值目标，一般不应再克减其程序救济权利。执纪执法中，不得违规使用办案手段、措施，严禁非法取证，严禁违法留置、搜查、技术调查、限制出境，严禁查封、扣押、冻结与案件无关的财物。同时，要保障党员、监察对象的知情权、申辩权、申诉权等，不能仅因其提出异议、辩解而加重处理，更不能因此一概认定为对抗组织审查。此外，还要准确把握定案证据标准。如实向组织说明问题是违纪违法党员、公职人员的义务，但不等于程序救济权的让渡。纪检监察机关负有客观、全面收集证据的责任，既不能以党员权利让渡为由，片面依赖审查调查对象的认错交代，甚至搞孤证定案，也要防止过度取证，变相减损审查调查对象的救济机会或加重其救济成本。还要正确把握审查调查对象自述违规收受财物，但因证据缺失等原因未认定为违纪违法所得，将相应财物按其主动登记上交处理的适用情形、条件，准确适用相关规定，防止怠于履行应尽的查证责任，乱用、滥用主动登记上交处理方式，不当侵害审查调查对象和相关人员财产权。
（王臻 作者单位：河南省纪委监委）
