☑ 裁判要点
当事人因超过起诉期限通过上访渠道解决争议，属于信访事项的范围。《信访条例》第二十一条第一款第一项关于“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定，系指当事人依法享有诉权的情况下，通过信访途径解决争议，信访部门不予受理。但是，对于已经超过法定起诉期限，丧失诉权的当事人，就相关事项提出信访的，不属于该项规定排除信访的事项。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申5156号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）侯金萍。
委托代理人韩龙明，黑龙江冰城律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省宁安市人民政府。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省宁安市教育局。
再审申请人侯金萍因诉被申请人黑龙江省宁安市人民政府（以下简称宁安市政府）、黑龙江省宁安市教育局（以下简称宁安市教育局）不履行分配工作法定职责一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年5月3日作出的（2016）黑行终71号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年12月19日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
1996年秋，侯金萍初中毕业考入牡丹江师范学校（中等师范学校），作为宁安市教育局的定向、委托培养生在校学习。1999年7月15日侯金萍毕业，黑龙江省教育委员会为其派发《中等师范学校毕业生就业派遣通知书》（以下简称派遣通知书），报到时间为1999年7月1日至1999年9月30日。侯金萍持派遣通知书到宁安市教育局报到，但一直未被分配工作。后，部分未被分配工作的毕业生多次上访，要求解决工作问题。2014年10月8日，宁安市教育局作出《关于1999年师范（幼师）定向、委托毕业生上访问题的答复意见》（以下简称信访答复意见）。该信访答复意见称：1999年国家开始推行毕业生就业制度改革双轨制，同时也正值全省教师重新核定编制，牡丹江市超编1228人。为此，市政府出台文件规定“委托、定向等方式培养的普通高校毕业生入学前没有签订具体接收单位的，可进入生源地毕业生就业市场，双向选择，自主就业”。2000年5月17日，宁安市政府召开常务会议，决定对1999年定向、委托培养的毕业生采取面向市场自主择业，或者通过人才市场联系用人单位，协商安置就业。2000年以来，宁安市已经择优招录了其中部分人员到机关和事业单位工作，也有部分人员到宁安市区以外的地区找到了适合自己的工作。根据以上情况，宁安市教育局对上访人反映的问题答复如下：1、当年宁安市政府作出的决定是根据上级相关文件、国家教育改革要求和宁安市教师队伍超编的实际作出的，符合当时宁安的实际。宁安市教育局还将继续执行市政府作出的决定，对该批毕业生实行双向选择安置就业。为了帮助这批毕业生创造更多的就业机会，在今后公开考录教师时，可适当放宽年龄界限和相关条件。2、建议市政府对其他系统事业单位公开招聘人员时，对有适合这批毕业生的岗位，可适当放宽相关条件。3、建议市政府对该批毕业生在自主创业过程中，在政策允许的条件下，给予相应的扶持。4、对家庭生活特别困难的，教育部门可帮助协调相关部门开展救助活动，使其尽快脱贫致富。上访人不服，申请复查。2014年11月26日，宁安市人民政府信访办公室作出宁政信复字（2014）9号《关于1999年师范（幼师）定向、委托毕业生上访问题的复查意见》（以下简称信访复查意见），维持宁安市教育局作出的信访答复。上访人不服，继续申请复核。2015年1月9日，牡丹江市人民政府作出牡政信复字（2015）1号《关于郝艳玲等人信访事项的复核意见》（以下简称信访复核意见）。该意见认为：安置师范毕业生就业属于当地教育行政部门的法定职责，宁安市教育局没有给委托、定向毕业生安置工作，可以提起行政诉讼。根据《信访条例》第二十一条第一款规定，宁安市政府应当不予受理上访人的复查申请事项。依照《黑龙江省信访事项复查复核暂行办法》第十八条第二款规定，宁安市政府作出的信访复查意见违反法定程序，予以撤销。建议上访人通过诉讼渠道解决诉求事项。侯金萍于2015年6月24日提起本案行政诉讼，请求判令宁安市政府、宁安市教育局履行委托培养行政协议的法定职责，给侯金萍安排工作。
牡丹江市中级人民法院（2015）牡行初字第14号行政裁定认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。侯金萍1999年7月毕业后，持派遣通知书到宁安市教育局报到，在报到日期截止后60日内宁安市教育局未给侯金萍安排分配工作，侯金萍就应当知道宁安市教育局不作为行为存在，应及时到人民法院提起行政诉讼，而侯金萍于2015年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限，且无正当理由。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回侯金萍的起诉。侯金萍不服，提起上诉。
黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终71号行政裁定认为，1999年，侯金萍毕业后持派遣通知书到宁安市教育局报到，宁安市教育局应当履行相应的职责但未予履行。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条、第四十一条的规定，侯金萍的起诉期限应当自其报到后期满60日开始计算，最长不超过两年。侯金萍于2015年提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。侯金萍提出应适用20年诉讼时效的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
侯金萍申请再审称：一、二审裁定认定事实和适用法律错误，本案没有超过起诉期限。宁安市政府、宁安市教育局不履行法定职责是一种持续状态，且未告知起诉期限，应当从当事人知道或者应当知道诉权之日起计算；本案属于行政机关不履行行政协议案件，参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。请求撤销一、二审裁定，对本案立案审理。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。从上述规定来看，当事人申请行政机关履行法定职责，被申请人应当在接到申请之日起两个月内作出答复，行政机关不答复的，当事人可以对该行政机关不履行答复义务的行为依法提起行政诉讼。本案中，1999年7-9月间，侯金萍持派遣通知书到宁安市教育局报到，宁安市教育局对侯金萍申请安排工作的请求未作答复，侯金萍以宁安市教育局为被告提起行政诉讼，并无不当。但是，侯金萍以宁安市政府为被告提起行政诉讼，请求履行安排工作的法定职责，缺乏事实根据和法律依据，一、二审裁定驳回其对宁安市政府的起诉并无不当。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从其知道或者应当知道行政行为内容之日起计算，最长不得超过２年。这里的“知道”包括实际知道和法律上推定的“应当知道”。本案中，侯金萍于1999年7月毕业后，持派遣通知书到宁安市教育局报到，报到后宁安市教育局未履行分配工作法定职责，侯金萍当时已经知道被诉行政行为的主要内容，至2015年提起本案行政诉讼，已远远超过2年的法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉，并无不当。侯金萍主张本案属于行政机关不履行行政协议案件，应参照民事法律规范关于诉讼时效20年的规定。但是，诉讼时效是民事实体法的规定，超过诉讼时效当事人失去的是胜诉权；而起诉期限是行政诉讼法的规定，超过起诉期限，当事人丧失的是诉权，而非胜诉权。本案争议系行政案件起诉条件问题，应当适用行政诉讼法关于起诉期限的规定，而不是民事诉讼时效制度的规定。其该项主张没有法律根据，本院不予支持。
应当指出的是，本案因超过起诉期限，当事人通过上访渠道解决争议，属于信访事项的范围。《信访条例》第二十一条第一款第一项关于“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”的规定，系指当事人依法享有诉权的情况下，通过信访途径解决争议，信访部门不予受理。但是，对于已经超过法定起诉期限，丧失诉权的当事人，就相关事项提出信访的，不属于该项规定排除信访的事项。牡丹江市政府作出的信访复核意见，以信访事项不属于信访范围为由，指引当事人对已经丧失诉权的事项提起行政诉讼，理由和结果均不妥，本院在此予以指正。
综上，侯金萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回侯金萍的再审申请。
二〇一六年十二月二十九日
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